Cambiar el Informe presidencial


liebano_saenz_int1.gifExiste consenso en que el formato del informe ha perdido vigencia. En las reuniones plenarias de legisladores del PAN han resuelto proponer un cambio a la ceremonia de apertura de sesiones del Congreso; el pasado jueves, los presidentes de las cámaras y los coordinadores parlamentarios han informado sobre el acuerdo para que en este periodo de sesiones inicie la reforma constitucional para modificar la manera como tiene lugar la comparecencia presidencial el 1 de septiembre.

Como es común en las instituciones que agotan su existencia, hay acuerdo en lo que no se quiere, las diferencias están en el sentido del cambio. El caso particular es relevante porque más que el Informe per sé o su ceremonial, la cuestión central remite a la representación y el mandato del Presidente respecto al de los legisladores. El cambio se da a partir de dos referentes: se parlamentariza al régimen presidencial o se mantienen las premisas propias de éste.

Como hemos señalado, el acto del Informe, es en sí mismo un juego de símbolos contradictorios: el ceremonial, la banda presidencial, la asistencia de la pluralidad nacional legalmente representada, la presencia de los poderes públicos; y al mismo tiempo, un informe de gobierno y no del estado que guarda la Unión. De lo anterior se entiende el conflicto, la desavenencia y la confrontación que ocurre en cada informe presidencial. Los legisladores de la oposición, electos con un mandato distinto al del Presidente, se ven obligados a expresar su inconformidad con lo que se escucha; de este modo, ante el encuentro con la pluralidad parlamentaria o se es jefe de Estado o jefe de Gobierno, con las implicaciones que esto entraña, entre otras, el rechazo por quienes no comparten la identidad partidaria.

El problema tiene su origen en la Constitución de 1917, la que transformó un acontecimiento de Estado, en un evento de gobierno (informe del estado que guarda la administración pública, no el país o la Unión como sucede en otros sistemas). La institución en su origen —lo que muchas democracias todavía preservan— es la presencia del Presidente no en su condición de jefe de gobierno, sino como expresión de la diversidad institucional que conforma la Unión, es decir, como jefe de Estado.

El Congreso, además de ser la representación de la pluralidad política, es el espacio natural para la deliberación; que el Presidente informe lo que hace su gobierno, ante senadores y diputados silentes, riñe con la esencia del parlamento. El Presidente está en lo suyo, informar sobre el estado que guarda la administración, como lo ordena la Constitución; por su parte, son inevitables las expresiones de inconformidad con quien informa, ante un formato que impide lo que es regular y cotidiano en el quehacer parlamentario.

No obstante el cambio político que ha habido en el país, existen posturas que perciben como descomposición el desorden que ocurre en ocasión de la comparecencia del Presidente. Se invoca la legalidad y el respeto. Sin embargo, el problema con la institución del Informe presidencial es que su buen curso conllevaría la subordinación del Congreso o de sus integrantes, situación impensable para el México de hoy día.

Son explicables las propuestas que pretenden que el Presidente participe de la deliberación o del debate con legisladores. De hecho las comparecencias de los funcionarios federales ante el pleno o las comisiones, son expedientes de uso común no sólo para explicar o razonar el contenido del informe presidencial, también para que el Congreso cumpla sus tareas de rendición de cuentas. Sin embargo, para el caso del Ejecutivo estimo que la situación es distinta y que un intercambio de tal naturaleza es inconveniente para el mismo Congreso y para el Presidente.

La tendencia a parlamentarizar al régimen presidencial es recurrente en los partidos opositores y en los legisladores. Son diversas las propuestas que se inclinan por una forma híbrida de gobierno en la que el Presidente coexista con un Congreso protagónico y activo, incluso en tareas de gobierno. Un ejemplo de ello es la propuesta de que la designación del gabinete o el Plan Nacional de Desarrollo deban ser ratificados por el Congreso. La idea de hacer comparecer al Presidente en el Congreso y de que participe del debate, corresponde a esa pretensión de parlamentarizar al régimen.

Un sistema presidencial implica la separación funcional de poderes bajo la premisa de que el gobierno está a cargo de un presidente que es electo de manera independiente del Congreso. Para este caso concreto, limitar sus atribuciones, sea la de designar gabinete o diseñar el programa de gobierno, entraña afectar la voluntad democrática que sustenta su mandato. Es previsible que el Presidente no tenga mayoría parlamentaria, como ha ocurrido en los últimos 10 años, y si el cumplimiento de sus funciones está limitado por el Congreso, también democráticamente electo, tenemos una situación de conflicto que sólo se resuelve con la subordinación del Presidente al Congreso. Condicionar el ejercicio de las atribuciones para gobernar al apoyo de una mayoría parlamentaria, altera en sus premisas básicas el diseño democrático y, posiblemente, la gobernabilidad del régimen presidencial.

Si es el caso de que el Congreso debe imperar sobre el Ejecutivo, el planteamiento propio es el de establecer un régimen parlamentario con todas sus implicaciones, incluso la de que el votante, al definir mayoría parlamentaria, también determine quién se hace cargo del gobierno. El problema de un régimen híbrido es que se elige un presidente que no gobierna y un poder legislativo que más que legislar, se involucra en tareas propias de gobierno.

La solución al Informe presidencial es que la comparecencia del Presidente y el ceremonial que le acompaña se den en el contexto de un evento de Estado, no de gobierno, aspecto de origen en la Constitución previo a la de 1917 y práctica común en muchas democracias. Esto significa incursionar en derroteros inéditos en la vida institucional, particularmente la de que el Presidente, en ese encuentro con los poderes de la Unión, asume una representación de la totalidad de la nación y, por lo mismo, en forma y contenido, la apertura de sesiones sería un encuentro de los poderes públicos de la Unión; no una fiesta del Presidente o del Congreso, sino del conjunto de las instituciones republicanas de la nación. Esto no es un retroceso, tampoco una salida falsa a un dilema, sino hacer a la Presidencia la institución que expresa al Estado mexicano en los hechos, el ritual y los símbolos propios del poder.

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