Un Congreso que funcione


Liébano Sáenz

El viernes, hace ocho días, todo anticipaba que el Congreso tomaría una decisión histórica al aprobar en la Cámara de Diputados la minuta que establecería las iniciativas preferentes del Ejecutivo; las cosas no resultaron como se preveía. Los diputados –particularmente los que no asistieron a la sesión del Pleno– impidieron la mayoría calificada para la aprobación del proyecto. La indolencia es la manera más absurda de perder un objetivo político. La reforma constitucional para actualizar la relación Ejecutivo y Legislativo se malogró en parte; unos cuantos votos hicieron la diferencia y el proyecto queda para nueva ocasión. Al menos pudieron avanzar en otros aspectos, pero el saldo del Extraordinario, por el contenido de lo pendiente, pasa a la condición de decepcionante.


Parecería explicable que la transición democrática en México se haya planteado disminuir el excesivo poder que en otra época tenían los Presidentes; la funcionalidad de la democracia requiere de la desconcentración del poder. El dominio de un partido, el PRI, impidió durante décadas al Congreso cumplir sus funciones en el equilibrio de poderes y en el escrutinio al Ejecutivo, de la misma forma que los gobiernos locales mantuvieron una condición de subordinación política respecto al Presidente en turno. La arquitectura del sistema funcionó para dar estabilidad, especialmente, en el momento de la sucesión presidencial y para crear una estructura de gobierno nacional al margen de la fragmentación política territorial que había caracterizado al país. No fue menor lo alcanzado en el régimen de dominio de un solo partido; sin embargo, el arreglo no era democrático; las crisis económicas, la diferenciación social derivada de la urbanización y el deterioro de la capacidad distributiva del Estado minaron al presidencialismo exacerbado.

La hegemonía de aquellos Presidentes pendía no de la Constitución, sino del dominio electoral del PRI. Como lo señalara ya hace mucho tiempo el texto clásico La Democracia en México de Pablo González Casanova, las formas legales se correspondían a la democracia liberal, pero no a la realidad y funcionamiento del régimen político. A medida que la democracia electoral avanzó con la pluralidad en los órganos legislativos y la alternancia en el orden local, se alteró la funcionalidad del régimen; en esas condiciones podría decirse que democratizar también significó debilitar el poder del Presidente. Ahora, a la luz de lo acontecido, es preciso revaluar la premisa.

El balance de once años de poder dividido -un Presidente sin mayoría en el Congreso- ofrece resultados insuficientes. Remitir los magros resultados del pasado reciente a la destreza de los actores políticos –Presidentes, dirigentes partidistas o legisladores- nos hace eludir la cuestión de fondo: requerimos reglas adecuadas a la nueva realidad, especialmente, porque las existentes generan una Presidencia acotada en exceso por el Poder Legislativo.

El país requiere recuperar su capacidad de reforma, lo que sólo puede ocurrir con un Congreso que trabaje en un marco de reglas que le dé fuerza y espacio al liderazgo derivado de quien está a cargo de la Presidencia. Por ello es de lamentar el que se haya pospuesto uno de los cambios que la funcionalidad del régimen requiere: que el Congreso dictamine las iniciativas del Ejecutivo. La “congeladora” no es la mejor ni la más digna respuesta en la relación entre Poderes. Aunque la reforma planteada no era la modificación ideal (sólo dos iniciativas al inicio del periodo de sesiones) era un cambio en la dirección correcta; podrían sumarse el veto parcial del Presidente y resolver los casos de desencuentro entre el Ejecutivo y la Cámara en materia de Presupuesto.

Es un error debilitar a la institución presidencial. La Presidencia se debe modernizar en el marco de una gobernabilidad democrática. Parlamentarizar al gobierno es un giro torpe, indeseable y peligroso; quizás sea consistente con las aspiraciones de poder de quienes dominan a partidos y estructuras parlamentarias, pero es contrario al anhelo de los mexicanos que esperan que sus autoridades cumplan con las responsabilidades que implica el mandato democrático. Antes que quitar atribuciones y apropiárselas, el Congreso debiera emprender una reforma para ganar credibilidad y confianza ciudadana, hoy día preocupantemente en el sótano de la valoración de los ciudadanos. Existe una enorme distancia entre el ciudadano y sus representantes legislativos; no sólo se desconoce lo que hacen, en muchos casos ni siquiera se sabe la identidad o pertenencia partidista del legislador.

Una de las necesidades más apremiantes de la reforma del Congreso es romper con las condiciones de anonimato en que trabajan los representantes populares, incentivo perverso para la responsabilidad, por la ausencia de un costo asociado a la actuación del representante. Las Cámaras federales poco han avanzado en la difusión de las tareas parlamentarias; existen iniciativas independientes de evaluación de desempeño encomiables, como la de Monitor Legislativo del CIDE. Pero aún falta mucho por hacer. La publicidad o propaganda de las Cámaras en los medios, no es información, por lo que se requiere hacer llegar los datos precisos de actuación por legislador al nivel local, distrital y nacional. Un poco de autocrítica llevaría a los legisladores a reconocer que trabajan en la opacidad, mientras a los otros dos poderes y a los gobiernos locales les exigen transparencia. Las remuneraciones son elevadas y las coordinaciones parlamentarias manejan cuantiosos recursos en la discrecionalidad y sin rendir cuentas.

El cambio democrático ha llevado al Poder Ejecutivo a transparentar su desempeño y, por la vía de la división de poderes, a rendir cuentas sobre su actuación. Es un avance, pero se queda corto o se puede malograr si el Congreso y los partidos políticos no participan del mismo proceso de rendición de cuentas, especialmente porque la democracia trasladó del Gabinete al Congreso y a sus fracciones parlamentarias, el poder decisorio para los cambios institucionales y las determinaciones más relevantes de política, como es el Gasto Público.
El país requiere de un Congreso que funcione, que dé resultados; que haga que las reformas cobren actualidad y que el interés nacional determine el sentido de los cambios legales. Es tarea urgente conciliar democracia con reforma y representatividad con buen gobierno.

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